Quem mexeu na Reforma da Previdência?

A maior parte das alterações feitas na Reforma da Previdência se deve à iniciativa de partidos da oposição. Apesar da forte pressão do Planalto, deputados do PT, PCdoB, PSB e PDT conseguiram emplacar emendas e causar impactos no principal projeto do governo até agora


Foto: Pedro Ladeira/Folhapress

A Reforma da Previdência foi aprovada definitivamente na quarta-feira da semana passada, 23 de outubro, no Senado Federal. Tendo sido enviada pelo Poder Executivo em 20 de fevereiro, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 6/2019 já está no Congresso Nacional há 254 dias e ainda deve ficar lá por mais alguns, uma vez que sua promulgação só deve ocorrer nas próximas semanas, conforme anunciou o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM/AP).


Desde que iniciou sua tramitação, a PEC 6 já passou por sete votações: quatro na Câmara dos Deputados e três no Senado Federal. Em cada uma delas, houve a oportunidade de os parlamentares apresentarem alterações à proposta.


Câmara dos Deputados


Na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), pela própria natureza da apreciação, que analisa a constitucionalidade da proposta, só podem ser oferecidas emendas que visem corrigir eventuais inconstitucionalidades, que são chamadas emendas saneadoras. Como elas não podem alterar o mérito da matéria, é incomum que parlamentares se mobilizem para a apresentação desse tipo de emendas. Nesse caso, o próprio relator costuma propor alterações saneadoras de constitucionalidade, como ocorreu em relação à PEC 6.


O deputado Delegado Marcelo Freitas (PSL/MG), no relatório que foi aprovado pelos membros da CCJC, ofereceu emendas saneadoras ao texto encaminhado pelo governo, para suprimir quatro dispositivos: um relativo à extinção do foro do Distrito Federal para propositura de ações contra a União; outro referente ao pagamento de indenização e depósito do FGTS a partir da aposentadoria; e outros dois relativos à competência do Poder Executivo sobre matéria previdenciária.


O momento mais apropriado para se fazer alterações no texto é na Comissão Especial, criada especificamente para analisar o mérito da matéria. É nessa ocasião que os deputados podem propor suas modificações, dentro de um prazo determinado: 10 sessões de Plenário, conforme prescreve o Regimento Interno da Casa. Apesar disso, o presidente da Câmara tem o poder discricionário de prorrogar esse prazo de maneira monocrática, tanto de ofício quanto por requerimento de outros deputados. No caso da PEC 6, o prazo foi prorrogado por uma semana além do previsto: no total, foram 34 dias corridos para apresentação de emendas, durante o qual foram apresentadas 277 emendas, conforme quadros abaixo.


As emendas válidas se referem àquelas que tiveram o número mínimo de assinaturas, isto é, 1/3 dos parlamentares, o que corresponde a 171 deputados, enquanto as inválidas não alcançaram esse número. A emenda devolvida dizia respeito a outra PEC e não à da Reforma da Previdência, por isso foi devolvida ao autor. Na distribuição por partido, temos o seguinte cenário:



Já em relação à divisão por estados, a distribuição segue o gráfico abaixo. Somente parlamentares do Amapá e Rio Grande do Norte não apresentaram emendas.



Em virtude da exigência de 1/3 de apoiamentos, a apresentação de uma emenda requer muito tempo e esforço, motivos pelos quais o prazo pode ser considerado bastante exíguo, fazendo com que o número de emendas protocoladas aumente exponencialmente nos últimos das, como podemos ver no gráfico abaixo. Entre o antepenúltimo e o penúltimo dia, o número de emendas apresentadas quadruplicou. No último dia em relação ao anterior, o aumento foi de 240%.



O governo do então presidente Michel Temer também apresentou uma proposta de Reforma da Previdência (PEC 287) no final de 2016, cuja tramitação não foi concluída. Em valores gerais, as emendas oferecidas na Comissão Especial da PEC 287/16 e da PEC 6/19 tiveram as seguintes características:


Os números apresentados acima mostram que, em todos os aspectos avaliados, verificou-se maior mobilização dos parlamentares para alterar o texto do governo Bolsonaro.


Sendo aprovada na Comissão Especial, a PEC segue ao Plenário, onde o processo de emendamento é menos complexo, porém mais restrito, uma vez que os parlamentares só podem oferecer emendas de redação e emendas aglutinativas, isto é, propostas de mudanças que juntem partes de textos válidos (proposta original, relatório ou emendas da Comissão Especial). Ou seja, não é permitido criar um texto novo, mas apenas recuperar trechos que não foram incorporados ao parecer da Comissão. Mas é menos complexo porque não exige 171 assinaturas, mas apenas 52, isto é, 1/10 dos membros ou de líderes que representem essa quantidade.


Assim, no Plenário da Câmara, houve 20 emendas, sendo 17 Aglutinativas e três de redação (que não envolvem mérito), conforme tabela abaixo.


Efetividade

Mais importante do que apresentar emendas é assegurar que elas sejam acolhidas no parecer. Nesse ponto, os números são bastante diferentes, uma vez que a conjuntura política e a posição majoritária em torno de uma matéria tendem a dificultar alterações no texto. Ainda assim, o relator acatou em seu substitutivo 120 emendas, de 65 deputados. Os 15 autores (considerando o primeiro signatário de cada emenda) com mais emendas no relatório final da Comissão Especial acatadas estão relacionados abaixo.

No Plenário, o número foi muito mais restrito, pois os deputados aprovaram somente duas emendas aglutinativas, uma de autoria do deputado Elmar Nascimento e outra do deputado Aluísio Mendes.


Senado Federal


Na outra Casa do Congresso Nacional, o cenário muda de aspecto. Por um lado, o número de emendas apresentadas mais do que dobrou. Em contrapartida, o número de emendas acatadas diminuiu drasticamente. O aumento considerável de apresentações se deve ao fato de que qualquer membro da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) pode apresentar emendas ao projeto, enquanto ele estiver no colegiado. Mesmo no Plenário, quando há a exigência de se conseguir 1/3 das assinaturas, o número é mais fácil de se obter, dada a quantidade de membros (81 senadores face aos 513 deputados).


Já o pouco número de emendas acatadas se deve à conjuntura política: o governo pressionou fortemente o Senado a não alterar o texto encaminhado pela Câmara, na medida em que qualquer mudança realizada faria com que o texto voltasse para a análise dos deputados, o que retardaria a aprovação da PEC. Os 20 senadores que mais apresentaram emendas, considerando CCJ e Plenário, estão relacionados abaixo.


53 senadores apresentaram emendas, de 17 partidos diferentes e de 26 estados. Somente os senadores do Acre não propuseram mudanças na PEC.


Como a proposta de Reforma da Previdência do ex-presidente Michel Temer não chegou ao Senado, não foi possível estabelecer um comparativo entre ela e a PEC proposta pelo governo Bolsonaro.


Efetividade

Como mencionado, o Senado fez de tudo para que o projeto não fosse modificado, a fim de evitar o retorno dele à Câmara. Contudo, em virtude de acordo político entre as duas Casas, baseando-se em precedentes análogos, chegou-se ao entendimento de que mudanças que não afetassem o mérito da matéria e supressões pontuais do texto não ensejariam o retorno da PEC à Câmara. Em contrapartida, todas as modificações de mérito foram incorporadas em uma nova matéria, que ficou conhecida como PEC Paralela.


Apesar disso, o relator acatou 23 emendas em seu relatório, sendo 13 de sua própria autoria, conforme gráfico abaixo.


A análise minuciosa da tramitação da Reforma da Previdência no Congresso Nacional nos permite ter uma visão mais acurada do processo legislativo. A cobertura da grande imprensa, muitas vezes, não é suficiente para mostrar os meandros envolvidos no funcionamento desse mecanismo tão complexo como o nosso sistema político.


É por isso que a Metapolítica está sempre de olho no lance, para que nenhum detalhe passe despercebido.


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Gustavo Tavares

Integrante da Metapolítica, bacharel em Ciência Política pela Universidade de Brasília.

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